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2020.1.1“集体土地可入市”正式生效(附新旧法条对比+逐条解读)
来源:法务之家
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作者:pmt809091
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发布时间: 2020-01-09
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公益性建设用地一般指用于文化､教育､医疗卫生等社会公益建设所规划使用的土地｡新《土地管理法》之所以特意强调集体经营性建设用地的概念,一定程度上就是为了与集体公益性建设用地相区分｡集体经济组织以外的单位和个人希望利用集体土地进行非农业建设的,一般都是以经营营利为目的,其出发点与公益性相悖,因此,笔者倾向于认为一般情况下集体经济组织以外的单位和个人希望使用集体公益性建设用地进行非农业建设的,依然与新《土地管理法》相冲突(可能属于违反土地利用规划和城乡规划的情形)｡但对于集体经济组织以外的单位和个人希望利用集体公益性建设用地进行公益性的非农业建设(如希望利用集体教育用地兴办民办学校)的合法性问题,各地在实践中的操作存在很大差异｡笔者倾向于认为,该等情况在新《土地管理法》出台后属于法律规定相对比较模糊的地带,具体操作时仍需与当地的自然资源主管部门､农业农村主管部门进行沟通。
c.宅基地:新《土地管理法》对于宅基地的流转问题只给出了相对原则性的规定,即“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。笔者认为,在新《土地管理法》设定了鼓励性的规定的前提下,宅基地试点地区根据当地政策进行的宅基地流转,以及各地根据休闲农业等政策进行的宅基地流转具有合法性。在满足相应的条件下,集体经济组织外的单位和个人也可以利用宅基地进行非农业建设。
③未利用地:未利用地是指农用地和建设用地以外的土地,其属于一种兜底性的概念｡根据新《土地管理法》第三十九条,“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划,在保护和改善生态环境､防止水土流失和土地荒漠化的前提下,开发未利用的土地;适宜开发为农用地的,应当优先开发成农用地｡国家依法保护开发者的合法权益。”根据上述条文,未利用地存在进行非农业建设的可能｡
（3）与之前公布的《土地管理法､城市房地产管理法修正案(草案)(二次审议稿)》(“《二次审议稿》”)相比,本条将第六十四条第二款内容调整至本条第四款,属于逻辑性调整。
本期，我们将对新《土地管理法》的条文进行逐条解读。下文来源于军哥说法公众号陕西睿群律师事务所
| 序号 | 《土地管理法》（2004年修正） | 新《土地管理法》 |
| 1 | -- | 新增第六条：“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。” |
| 解读：（1）2006年7月13日发布的《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号，以下简称“《建立土地督察制度通知》”）规定我国将设立土地督察制度，新《土地管理法》将我国设立土地督察制度首次上升到了法律层面。（2）本条的修订与之前公布的《土地管理法、城市房地产管理法修正案（草案）（二次审议稿）》（“《二次审议稿》”）一致。 | ||
| 2 | 第十一条：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。 农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。 单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。 确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”第十二条：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第十三条：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。” | 合并为第十二条：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。 依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。” |
| 解读：（1）2015年3月1日《不动产登记暂行条例》（国务院第656号）实施，随后原国土资源部又制定了《不动产登记暂行条例实施细则》（2019年7月24日施行，自然资源部令第5号）。上述行政法规和部门规章的出台意味着我国已经初步建立了一套适用国有土地和集体土地的土地登记制度。笔者倾向于认为，因为法律修订的程序远比行政法规和部门规章复杂，在法律层面上不宜对土地登记事宜作出过于详细的规定，因此新《土地管理法》仅规定土地登记依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。（2）与《二次审议稿》相比，新《土地管理法》将逻辑关系密切的原第十三条一并整合为新第十二条。 | ||
| 3 | 第十四条：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。 在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。” 第十五条：“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。 农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。” | 合并为第十三条：“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。 国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。 发包方和承包方应当依法订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。” |
| 解读：（1）2019年1月1日，新《农村土地承包法》开始实施。新《农村土地承包法》是其出台后十六年来的首次大修，其对于家庭承包和其他方式的承包皆作出了一定程度的修改。因此，在新《农村土地承包法》刚刚修订完成的情况下，新《土地管理法》如何与新《农村土地承包法》对接便成为立法者需要考虑的问题。在本次修正案中，新《土地管理法》根据新《农村土地承包法》的相关规定对原有条文进行了调整，删去了程序性的规定，并对原有条文顺序进行了整合，使得新《土地管理法》关于土地承包的规定更加清晰明确。（2）与《二次审议稿》相比，新《土地管理法》根据新《农村土地承包法》的规定，对个别措辞进行了调整，使得两部法律的相关内容的表述趋于一致。 | ||
| 4 | 第十九条：“土地利用总体规划按照下列原则编制： （一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地； （二）提高土地利用率； （三）统筹安排各类、各区域用地； （四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用； （五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。” | 第十七条：“土地利用总体规划按照下列原则编制： （一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制；（二）严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地；（三）提高土地节约集约利用水平；（四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；（五）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（六）占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。” |
| 解读：（1）本条修改的首要亮点就是将落实国土空间开发保护写进了新《土地管理法》。根据2019年5月10日发布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），到2025年，我国要健全国土空间规划法规政策和技术标准体系。目前《国土空间开发保护法》已经作为第二类立法纳入“十三五”全国人大常委会立法规划。本次新《土地管理法》的修改，将进一步促进今后《国土空间开发保护法》的出台。（2）本条修改的另一亮点就是“提高土地节约集约利用水平”首次被写入法律。与《土地管理法》（2004年修正）的“提高土地利用率”的说法相比，“提高土地节约集约利用”的含义更广。根据自然资源部发布的《节约集约利用土地规定》（2019年7月24日施行，自然资源部令第5号）第二条，“节约集约利用土地”是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。（3）本条的修改反映出本次新《土地管理法》在总体上更加注重保护农民和农村集体经济组织利益。新《土地管理法》关于农村集体土地入市的规定是我国土地制度改革的重大突破，因此在集体土地入市的背景下，如何维护农民和农村集体经济组织的利益就变得尤为重要。本条是关于土地利用总体规划编制原则的规定，因此新《土地管理法》在本条中设置保护农民和农村集体经济组织利益的原则性条款。 | ||
| 5 | -- | 新增第十八条：“国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。 经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。” |
| 解读：（1）参见本解读关于新《土地管理法》第十七条的“解读（1）”。（2）与《二次审议稿》相比，本条增加了“编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率”的原则性表述。笔者认为，该等规定也将成为今后《国土空间开发保护法》的立法原则之一。 | ||
| 6 | 第二十四条：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。 土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。” | 第二十四条：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。 土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。” |
| 解读：（1）与《土地管理法》（2004年修正）的原规定相比，新《土地管理法》增加了“土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排”的表述。笔者认为，本条的修订着重强调了农村集体土地入市也应当遵循土地利用年度计划的安排，农村集体土地入市并不会导致土地市场中土地供应的井喷式增长，不会对土地市场的供求关系造成太大的影响。（2）与《二次审议稿》相比，本条的修订为新增加内容。 | ||
| 7 | 第二十九条：“国家建立土地统计制度。 县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。 土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。” | 第二十八条：“国家建立土地统计制度。 县级以上人民政府统计机构和自然资源主管部门依法进行土地统计调查，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得拒报、迟报，不得提供不真实、不完整的资料。统计机构和自然资源主管部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。” |
| 解读：（1）2010年1月1日生效的《统计法》（主席令第15号）中已经无“虚报”、“瞒报”的表述，而是采用了“提供不真实、不完整的资料”的表述。笔者认为，新《土地管理法》关于本条的修订，是为了与现行《统计法》的表述相统一。（2）与《二次审议稿》相比，本条的修订只做了文字性的调整。 | ||
| 8 | 第三十三条：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。” | 第三十二条：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地；耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。新开垦和整治的耕地由国务院自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收。 个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，易地开垦数量和质量相当的耕地。” |
| 解读：（1）与《土地管理法》（2004年修正）相比，新《土地管理法》在强调保证耕地数量的基础上，进一步强调了要保证耕地的质量。尽管《土地管理法》（2004年修正）中提到，耕地占补平衡时，新增耕地的质量应与减少耕地的质量相当，但却没有规定出现耕地质量降低的情况时应当如何处理。新《土地管理法》在法律层面上规定了质量降低的耕地应当整治、新增和整治的耕地应当接受验收的制度，体现了国家对于占补平衡中耕地质量问题的高度重视。（2）与《二次审议稿》相比，本条的修订只做了文字性的调整。 | ||
| 9 | 第三十四条：“国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理： （一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地； （二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田； （三）蔬菜生产基地； （四）农业科研、教学试验田； （五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。……” | 第三十三条：“国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护： （一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地； （二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田； （三）蔬菜生产基地； （四）农业科研、教学试验田； （五）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。 各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。” |
| 解读：（1）在新《土地管理法》的专题新闻发布会上，自然资源部法规司司长魏莉华介绍，按照党中央、国务院的部署，自然资源部全面推进永久基本农田划定工作，目前已经完成了2887个县级行政区域永久基本农田的划定工作，这次新修改的土地管理法是总结实践中永久基本农田保护和划定的一些成功经验。新《土地管理法》中将“基本农田”全部修改为“永久基本农田”，不是简单的文字修改，而是理念的重大转变。（2）与《土地管理法》（2004年修正）相比，新《土地管理法》对于永久基本农田占耕地之比例的相关表述做了细微调整。这是因为各省的耕地后备资源存在较大的差异，新《土地管理法》规定具体的划定的比例由国务院根据各省、自治区、直辖市实际情况来确定，更具有可操作性。（3）本条的修订与《二次审议稿》一致。 | ||
| 10 | 第三十四条：“……基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。” | 第三十四条：“永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。 乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。” |
| 解读：（1）在自然资源部全面推进永久基本农田划定工作的背景下，新《土地管理法》在法律层面上要求永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。在2018年12月11日自然资源部、农业农村部联合发布的《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）中，就提到了构建动态监管体系。通过建立永久基本农田数据库，有关部门可以实时更新和共享永久基本农田占用、补划信息及永久基本农田储备区信息。结合自然资源调查、年度变更调查、耕地质量调查监测与评价、自然资源督察等，对永久基本农田数量、质量变化情况进行全程跟踪，实现动态管理。（2）本条的修订与《二次审议稿》一致。 | ||
| 11 | -- | 新增第三十五条：“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。 禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。” |
| 解读：（1）本条为新《土地管理法》新增条文。该条文强调了永久基本农田不得擅自占用、不得擅自改变用途。2017年1月9日，中共中央、国务院发布的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号文）提出耕地是我国最为宝贵的资源，并强调了“两个决不能”，即已经确定的耕地红线决不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田决不能随便占用。笔者认为，新《土地管理法》第三十五条是“中发〔2017〕4号文”中提到的“两个决不能”在法律层面上的体现。（2）尽管本条强调了永久基本农田不得擅自占用、不得擅自改变用途，但是对于国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址问题，新《土地管理法》还是做出了一定程度的例外规定。根据新《土地管理法》，国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目的选址仍应该避让永久基本农田。只有上述重点建设项目选址确实难以避让的情况下，才可以报请国务院对永久基本农田的土地征收和农用地转用问题进行审批。笔者认为，在后续的实践操作中，永久基本农田的土地征收和农用地专用问题会慎之又慎，建设主体在报请国务院审批时应当提供项目确实难以避让永久基本农田的充分证明资料。（2）本条的修订与《二次审议稿》一致。 | ||
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